Az Autonómia Alapítvány véleménye a 2014-2020-as időszakra szóló Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program tervezetéről

Az Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program (EFOP) a legfontosabb társadalompolitikai kihívásokra és humán szakpolitikai fejlesztési igényekre tervez beavatkozásokat a 2014-2020-as programozási időszakban.

Az EFOP tervezetét szervezetünk is megkapta véleményezésre. Az alábbiakban Autonómia Alapítvány véleményének összegzése olvasható az EFOP tervezetről (a szöveg végén a teljes anyag is elérhető pdf formátumban):

Az Autonómia Alapítvány véleménye a 2014-2020-as időszakra szóló Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program tervezetéről

(Összegzés a 2013. július 12-én szakmai véleményezésre kapott EFOP tervezet véleményezésének megállapításaiból)

Az Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program (EFOP) véleményezésre bocsátott tervezete a legfontosabb társadalompolitikai kihívásokra és humán szakpolitikai fejlesztési igényekre tervez beavatkozásokat. Az EFOP forráskerete a kitűzött fejlesztési célokkal, kezelendő problémákkal, fejlesztési igényekkel, és a tervezett beavatkozások jelentőségével és várt hosszú távú hatásaival nincs arányban. A tervezetben nyilvánosságra hozott számok alapján a 2014-2020-as időszakban felére fog csökkenni a humán fejlesztésekre elérhető támogatás aránya a 2007-2013 közötti időszakhoz képest (akkor a TÁMOP és a TIOP részesedése meghaladta a 20%-ot), az EFOP részesedése a teljes 7 éves támogatási keretből mindössze 10 %.

Az EFOP tervezetének kiemelendő erénye, hogy a társadalmi befogadás erősítése, a gyermekszegénység elleni küzdelem és a mélyszegénységben élők és leszakadó kistérségek felzárkózásának támogatása beavatkozási területeken a tervezett fejlesztések építenek a 2007-2013 időszakban elindult fejlesztésekre és kísérleti programokra. A mélyszegénységben élő közösségeket és a leszakadó kistérségekben és szegregátumokban élőket közvetlenül célzó fejlesztési elképzeléseket kiemelten támogatandónak tartjuk.

Ugyanakkor az EFOP tervezet „aktív befogadás” célkitűzés intézkedései nem fedik le teljesen az aktív befogadás politikájának Európai Bizottság által ajánlott beavatkozási területeit (hátrányos helyzetű csoportok foglakoztathatóságának/foglalkoztatási rátájának javítása, minimáljövedelmi rendszerek javítása, aktív munkaerő-piaci politikák és a minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférés javítása).

Ha a leszakadó társadalmi csoportokat célzó intézkedések eszközrendszere hiányos marad, az EFOP fejlesztései olyan konstrukciókhoz és projektekhez vezetnek, amelyek illeszkednek ugyan a „felzárkóztatás” filozófiájához, de nem teremtenek valós esélyt a (mély)szegénységből való kitörésre.

Az első két tervezési ciklus tapasztalatai egyértelműen megmutatták, hogy különböző OP-k keretei között megvalósuló ágazati beavatkozások összhangja nélkül a fejlesztések helyben a projektciklust alig élik túl, eredményeik nem fenntarthatóak. Éppen ezért nehezen értelmezhetőek önmagukban az EFOP tervezett foglalkoztathatóságot javító fejlesztései, tekintve, hogy az ilyen célra allokált források sokkal nagyobb részét a Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program (GINOP) programjaira fordítja majd a kormányzat. A GINOP-nak jelenleg csak egy rövid változata érhető el melyből az OP általános céljai nyilvánvalóak, de a konkrét beavatkozási módszerek és a két OP kapcsolata nem derül ki. Szükség lenne az összes OP beavatkozás összefüggéseinek, összehangolásának áttekinthető ismertetésére egy-egy célterületen. Erre az EFOP-ban néhol kísérletet tettek a tervezők, azonban a tervezetnek ezek a pontjai hiányosak és pontatlanok.

 Az EFOP tervezetben nevesített integrált területi beruházás (ITI) komoly lehetőséget jelenthet a leszakadó kistérségek ágazatokon átívelő, átfogó fejlesztési programjának megvalósítására. A megvalósítói kapacitások, támogató intézményrendszer kapacitásainak előzetes fejlesztése elengedhetetlen feltétele a program megvalósításának.

A normatív finanszírozás és a global grant típusú támogatási forma alkalmazására vonatkozó elképzelések szintén támogatandók, ugyanakkor az eszközök alkalmazására vonatkozó tervek egyelőre kidolgozatlanok.

Megítélésünk szerint bármely operatív program akkor lehet hatékony és eredményes, ha olyan közpolitikai környezetbe illeszkedik, amely elősegíti megvalósulását. Lehetnek kiváló aktivizáló elemek az EFOP-ban, ha a közfoglalkoztatás rendszere változatlan marad, a minimáljövedelmi rendszert érintő megszorítások, szigorítások pedig tovább növelik a szegények leszakadását.

Nem várható a kitűzött célokban érdemi elmozdulás a köznevelés területén sem, ha az EFOP-ban a tervezett képesség-kibontakoztató, hátránykompenzáló intézkedések úgy valósulnak meg, hogy a köznevelés intézményrendszerében továbbra sem biztosított a szegregációmentesség, és a korszerű, differenciáló pedagógiai módszertanok mindennapi alkalmazása. Változatlan ágazati fejlesztések mellett minden közösségi ráfordítás azzal a kockázattal jár, hogy az adott projekten túl tartós fejlesztési hatása, rendszer-szintű eredménye nem lesz.

Az EFOP tervezete szerint az Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia célkitűzései meg kell jelenjenek minden szakpolitikai területen a társadalmi kohézió erősítése érdekében. Ezzel szemben a dokumentum nem fejti ki a fejlesztéspolitikai eszközök, valamint a párhuzamosan formálódó szakpolitikák összehangolásának módját, ami különösen aggályos a társadalmi felzárkóztatás területén, ahol az elmúlt években számos területen a fejlesztéspolitika és a releváns közpolitikák nem követtek szinergikus célokat. Az EMMI-ben év elején 37 humán erőforrást érintő stratégiai dokumentum és hatásvizsgálat kidolgozását kezdték el, amelyek az egyes ágazatok hosszú távú fejlesztésének alapjait rakják le (https://hirkozpont.magyarorszag.hu/sajtokozlemenyek/emmi_strategia20130114.html). Ezek ismerete nélkül nehéz önmagában az EFOP tervezetről véleményt alkotni. A dokumentum is hivatkozik a releváns fejlesztési stratégiákra („az EFOP-ot megalapozó szakpolitikai stratégiai dokumentumok” – 138. oldal, az ex-ante kondicionalitás alatt felsorolt stratégiai dokumentumok -143. oldal), de nem mutatja be a stratégiák szinergiáját az EFOP-ban tervezett fejlesztésekkel. Bizonytalanná teszi a stratégiák és a fejlesztések összehangolását, és a stratégiák érdemi partnerségi egyeztetését, hogy a tervek szerint a stratégiák véglegesítése az EFOP Európai Bizottságnak történő benyújtásáig történik meg, illetőleg a korai iskolaelhagyás elleni fellépés stratégiája az EFOP brüsszeli jóváhagyásáig fog elkészülni.

A dokumentumban a tervezett fejlesztések cél- és eszközrendszerének kidolgozottsága fejezetenként nagyon eltérő szintű. Vannak prioritások, célok, amelyek keretében a tervezet majdhogynem konstrukció szintű beavatkozásokat, intézkedés leírásokat tartalmaz (pl. a minőségi szolgáltatásokhoz való hozzáférést támogató eszközök és alkalmazások), míg más fejezetek kidolgozatlanok, csak általános társadalmi, fejlesztési célokat definiálnak, a beavatkozások irányának, tervezett eszközeinek meghatározása nélkül (pl. a diszkrimináció elleni küzdelem, az oktatási szegregáció csökkentése, a köznevelési rendszer méltányosságának növelése, korai iskolaelhagyás csökkentése). Az EFOP prioritásaihoz tartozó indikátorok – néhány kivétellel – kidolgozatlanok, a tervezett intézkedések eredményességének mérésére alkalmatlanok, és gyakran az adatforrás megjelölése is pontatlan.

A Jó Állam megerősítése prioritás alatt szerepel, hogy „Általános jelleggel célzottabbá és eredményesebbé kell tenni a társadalmi hátrányok csökkentésére irányuló állami beavatkozásokat, s javítani a kormányzati beavatkozások nyomonkövetésére szolgáló eszközrendszert”. E két megjelölt rendkívül fontos célhoz azonban a továbbiakban az EFOP tervezete nem ír le beavatkozási pontokat, nem azonosít fejlesztési eszközöket. Hatékony eszközrendszer és az állami intézmények monitorozó és ellenőrző szerepkörének összehangolt érvényesítése hiányában nem biztosítható, hogy a célzott kormányzati beavatkozások hatékonyan csökkentik a hátrányokat, illetve, hogy általában az országos, területi és helyi közpolitikai döntések és fejlesztési tervek az esélyegyenlőség előmozdítását szolgálják, és hosszú távon nem növelik az esélykülönbségeket.

A tervezetben az esélyegyenlőség horizontális szempontjának érvényesítésére vonatkozó szövegrészek kidolgozatlanok, a 2007-2013-as időszakban elindult esélyegyenlőség-elvű támogatáspolitika feltétel- és eszközrendszerének következetes alkalmazása nem biztosított tovább, ugyan a fogalom említve van a tervezetben. A hátrányos helyzetű célcsoportok esélyegyenlőségének előmozdítását célzó települési esélyegyenlőségi programokat általánosan, a települések méretétől és fejlettségétől függetlenül meg kellene valósítani, a fejlesztéspolitikának pedig felelőssége, hogy a támogatásokat csak az esélyegyenlőségi programokkal összhangban engedje felhasználni.

Ehelyett a helyi esélyegyenlőségi programok megvalósításának támogatását a 19. „Területi hátrányok megelőzése, az egymást erősítő elmaradottságot konzerváló folyamatok megtörése” cél alatt tartalmazza a tervezet egyetlen intézkedésként. Szükséges lenne, hogy a dokumentum részletezze, milyen módon tervezi támogatni a helyi esélyegyenlőségi programok végrehajtását és mutassa be, hogy a helyi esélyegyenlőségi programok hogyan felelnek meg a közösségek szintjén tervezett helyi fejlesztési stratégiáknak és ezek végrehajtása hogyan fogja tudni „megtörni a területi hátrányokat”, az erősödő elmaradottságot (ami az intézkedés konkrét célja).

A 22. intézkedés alatt szerepel „A köznevelési rendszer hátránykompenzációs szerepének erősítése”, „az egyenlő bánásmód követelményének fokozottabb érvényesítéséhez, interkulturális, tudatos életpálya-építési, életviteli és munkavállalói kompetenciák fejlesztéséhez ” való hozzájárulás, illetve hogy „csökken a köznevelési rendszerben meglévő szegregáció mértéke”. Ezekhez a célokhoz rendelve konkrét intézkedések (és indikátorok) nem azonosíthatók a tervezetből. Az intézkedésben felsorolt köznevelési intézményrendszerre vonatkozó ágazati és intézményirányítási valamint tartalmi, módszertani fejlesztések elsősorban a megváltozott szabályozási környezetben megjelent követelményeknek való megfelelést szolgálják. Jelentős mértékű a hangsúlyeltolódás a köznevelési intézmények és az informális és nem formális tanulásnak teret adó programok, szolgáltatások között az esélyteremtő és hátránykompenzáló szerepükben, amivel nem értünk egyet. A hátrányos helyzetű gyerekek oktatási problémái kezelésének elsődleges színtere az óvoda és az iskola. Az esélyteremtést, esélyegyenlőség előmozdítását célzó intézkedéseknek első sorban a köznevelési intézményrendszert kellene célozniuk, az óvodákat és iskolákat befogadóvá tenniük. Ehhez a 2004-ben elindult közoktatás-fejlesztési programok eredményeinek, tapasztalatainak értékelésére és a programok eszközrendszerének továbbfejlesztésére lenne szükség. A Korai iskolaelhagyás csökkentését célzó alintézkedés kidolgozatlan, leírásában (87. oldal) csak a célok vannak listázva, a tervezett beavatkozások és azok feltételei teljesen hiányoznak.

A szegregáció csökkentését célzó konkrét köznevelési intézkedések annak ellenére nincsenek az EFOP tervezetében, hogy az Európai Bizottság mind a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáról alkotott véleményében, mind pedig a 2013-mas ország specifikus ajánlásaiban kiemelt feladatként jelölte meg az oktatási szegregáció elleni hatékony fellépést Magyarország számára.

Az EFOP célkitűzési között szerepel a diszkrimináció elleni küzdelem és az egyenlő bánásmód elvének érvényesítése. Ugyanakkor hiányoznak a diszkrimináció elleni hatékony fellépést támogató intézkedések. Az érintett intézkedés eszköztárában elsősorban a szemléletformálás jelenik meg. A kulturális befogadást erősítő, interkulturális és közösségi programok hatékony eszközei a társadalmi befogadásnak, szemléletformálásnak, de a diszkrimináció elleni küzdelemhez nem elégségesek. Az EFOP társadalmi befogadás prioritás intézkedéseit szükséges kiegészíteni a diszkrimináció elleni fellépést hatékonyan támogató eszközökkel, mint pl a jog- és érdekvédelem támogatása, az érintettek tudatosságának erősítése, a jogérvényesítés hatékonyságának emelése stb. Javasoljuk „Az esélyegyenlőségi politikák érvényesítése, valamint az antidiszkriminációs törvény  hatékony végrehajtása”  (HU2004/IB/SO01-TL) című Átmeneti Támogatás projekt eszközrendszerének áttekintését a diszkrimináció ellenes intézkedések tervezéséhez, valamint a jogvédő szervezetekkel való szakmai konzultációt.

A diszkrimináció valóban a roma kisebbséggel szemben a legerősebb és legkiterjedtebb Magyarországon, de számos más társadalmi csoportot is jelentősen érint, pl. fogyatékkal élők, migránsok, a többségtől eltérő szexuális orientációjú emberek, melyről említést sem tesz a tervezet.

A minőségi közszolgáltatásokhoz való hozzáférés javítása, mint célkitűzés sok helyen megjelenik a tervezetben. Az egészségügyi szolgáltatásokat érintően tervezett intézkedések az egészségügyi infrastruktúra fejlesztését, preventív szűrőprogramokat, illetve az egészségügyi intézményi kapacitások és a népegészségügyi hálózat fejlesztését érintik. Az egészséghez és az egészségügyi szolgáltatásokhoz való hozzáférést alapvetően akadályozó tényezőket azonban nem kezelik a tervezett intézkedések. Az elmúlt években tovább nőtt az ellátásokból kiesők és a szociális segélyezetteket büntető szigorítások következtében az egészségügyi biztosítási jogviszonyukat is elvesztők száma. A járóbeteg-ellátás infrastruktúrájának fejlesztése és a szűrőprogramok nem fogják biztosítani a kistelepülésen és tanyán élő, minimál jövedelemmel, vagy azzal sem rendelkező betegek számára, hogy rendszeresen igénybe tudják venni a szakorvosi ellátást. Az üres háziorvosi és gyerek orvosi praxisok, és védőnői helyek betöltésére, az alapellátáshoz való hozzáférés megoldására sem nevesít konkrét intézkedést a tervezet.

A 2004-2013 időszak tapasztalatai alapján – melyeket alátámasztanak a 2007-2013 időszakban készült releváns programértékelések megállapításai – a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok uniós forrásokhoz való hozzáférésének erősítése a forráselosztási rendszer adminisztratív könnyítése, kapacitásfejlesztő intézkedések, valamint a fejlesztés- és projekttámogató szolgáltatások együttes működtetésével lehetséges. Sem a technikai segítségnyújtási (TA) tengely, sem az EFOP egyéb intézkedései nem tartalmaznak konkrét tervet a hátrányos helyzetű csoportok illetve azokat képviselő, kapacitáshiányos szervezetek szisztematikus fejlesztésére, projekttámogató rendszer felállítására. Mindezek együttes biztosítása lenne szükséges a mélyszegénységben élő, és különösen a romákat célzó fejlesztési források eredményes felhasználásához.

AZ AUTONÓMIA ALAPÍTVÁNY VÉLEMÉNYE AZ EFOP TERVEZETRŐL – ÖSSZEGZÉS

AZ AUTONÓMIA ALAPÍTVÁNY VÉLEMÉNYE AZ EFOP TERVEZETRŐL – TELJES ANYAG